8月17日是印尼獨立79周年紀念日,將卸任的總統佐科威(Joko Widodo)與下任總統蘇比安托(Prabowo Subianto),在新總統府前舉行紀念儀式。
場地雖新,但如果目光拉遠,會發現現場似乎有點冷清;轉頭放眼望去,還能看見遠處林立的鷹架挖土機。
會出現這樣的景象,是因為儀式所在地點,並非大家熟知的首都雅加達,而是即將成為印尼新首都的努山塔拉(Nusantara)。
其實印尼「遷都大業」規劃已久。2019年國情咨文演說,佐科威首度提出婆羅洲開闢新首都的大膽計劃。他把這座新開闢的城市命名為「努山塔拉」,印尼文意思是「群島」,象徵由超過1.7萬個島嶼組成、世界最大的群島國家。
佐科威十年執政生涯的最後,積極推動努山塔拉建設,希望8月17日印尼獨立日前完成主要建築,才能舉辦慶祝典禮,藉機開箱新首都。他也期待執政最後幾個月,能在全新首都工作,展現十年來執政成果。
然努山塔拉建設過程,陸續經歷疫情來襲、資金短缺等困境;6月初,努山塔拉管理局局長、副局長相繼宣布辭職,導致建設進度落後。
8月17日,印尼政府在努山塔拉與首都雅加達,同步舉辦獨立日儀式;佐科威與新任總統,共同出席史上第一場努山塔拉國慶典禮。不過典禮預計計有8千人出席,卻因工程延誤,無法滿足食宿需求,最終縮減到只1,300人參加。
等等,那原首都雅加達不好嗎?為什麼佐科威這麼迫切想搬家?
自1945年從荷蘭獨立後,爪哇島的雅加達一直都是印尼行政與經濟中心。印尼經濟蓬勃發展,都市化程度快速提升後,雅加達逐漸發展成有1,100萬人口的巨大都會區;如果把周邊城市也納入,整個大雅加達都會區,總人口超過3千萬人,是世界第二大都市圈。
但沉重的人口負擔,卻漸漸壓得這座城市喘不過氣。雅加達因人口過度密集,面臨全球最嚴重的塞車與空氣污染問題。
此外,多數居民都靠抽取地下水水源,加上氣候變遷導致豪雨與洪水頻傳、海平面上升,整個雅加達緩緩下沉中。專家測量,雅加達某些地區每年下降約25厘米,為世界下陷速度最快城市之一。到2050年雅加達大半地區都將淹沒。
除了環境因素,由於印尼經濟活動集中爪哇島,政府也希望遷都促進印尼各地平衡發展。佐科威演講提過,首都為國家象徵,也是進步的體現,遷都就是「為了實現經濟平等與正義」。
《洛杉磯時報》報道,麥基爾大學(McGill University)地理系副教授、專門研究城市建設的莫瑟(Sarah Moser)指出,許多國家都紛紛規劃建設新城市,「我們正處於新城市熱潮中。」
但要成功建造新城市,需要眾多因素配合,包括足夠資金、政府政策,以及地點合適等。理想城市並不是有地、有建築就能一步到位,莫瑟強調。
從零開始建設新城市,永遠比人們想的難千倍。舉慘痛的例子,緬甸2002年起興建新城市奈比多,2005年正式遷都。奈比多位於緬甸內陸,政府大力建設,從無人居住的叢林化身為「進步」現代都市,有寬廣的高速公路、規劃完善的政府住宅,還有大型購物中心、大公園、動物園等設施。
緬甸首都奈比多的大馬路,規劃了20信道供車輛行駛,但是都沒有車。(Source:達志形象)
不過,看似萬事俱備的奈比多,卻少了最重要的一項組成分子:人。
人們生活基礎建設缺乏規劃,即使成為首都近20年,現在奈比多仍一片冷清,很少人搬到此處生活。反觀原首都仰光,即使沒了首都頭銜,仍是緬甸金融文化中心,人口也持續增長。
當初佐科威特別選擇人煙稀少的婆羅洲開發新首都,除了因雅加達面臨滅頂危機,也希望讓印尼經濟均衡發展,從西部爪哇島擴展至東部。
照印尼政府規劃,2萬名公務員將陸續由雅加達搬到努山塔拉;且9月會先讓第一批約12,000名公務員遷居。到2045年努山塔拉居民可達約190萬人。
政府也宣布,將把努山塔拉打造成一座可持續發展都市,陸續實現零貧窮率、零碳排放等目標;並完善城市的排水與蓄水系統,成為能夠妥善收集、處理雨水的「海綿城市」,避免步上雅加達的後塵。
不過,在政府美好的願景背後,卻有許多人不禁擔憂,努山塔拉會不會重蹈緬甸的覆轍?從努山塔拉開始建設,一路面臨了多項爭議與挑戰,包括資金危機、環境爭議、遷都的實際功效等。
8月17日印尼總統佐科威(中間黃色頭巾者)與下任總統蘇比安托(佐科威左邊)出席努山塔拉慶祝儀式。(Source:達志形象)
首先,決定首都能不能順利建設的一大關鍵,就是有沒有足夠的錢。
「東亞論壇」(East Asia Forum)提到,近日印尼的審計機構發布的報告中,指出努山塔拉建設計劃的「預算超支且效率低下」,不但預算不斷增長,建設內容也偏離計劃,許多項目都未照最初的規劃執行。東亞論壇警告,不斷增長的建設預算,很可能「對國家的財政健康構成風險」。
此外,根據努山塔拉建設計劃的官方網站,整個計劃預計將花費約350億美元,其中,印尼政府承諾從國家預算呼出的資金,僅占整體預算的20%;剩下的80%則需依靠外部投資。
財經新聞媒體CNBC指出,印尼政府希望能依賴外國投資者,補足大部分資金;但是外界對於計劃成功與否的擔憂,可能讓投資者猶豫是否應投入資金,進而影響計劃的進度。
馬來亞銀行(Maybank)的經濟學者李如葉(Lee Ju Ye,音譯)就提到,除非印尼政府能對努山塔拉計劃的可行性,提供可靠證據,並能保證新政府上任不會影響計劃進行,否則難以確保80%的外國投資。
另一方面,若印尼政府能投入高於20%的資金,使現階段的基礎建設完善,也可能增添外國投資者的信心。
在印尼政府發布的美好藍圖中,努山塔拉將成為一座可持續發展、環保的新都市:多數交通依靠大眾運輸或自行車、使用的能源皆為再生能源、妥善保護周邊森林、到2045年實現碳中和目標等。
不過,許多環保團體、當地原住民都對此抱持懷疑態度。他們認為,即使新都市以「可持續發展」為核心價值,但是在建設的過程中,仍必須砍伐原本的森林,並迫使當地居民、原住民搬離原本的住處,這些都並非環保的行為。
2022年4月和2024年2月,努山塔拉的前後空拍對比,可以明顯看到開發的痕跡。(Source:NASA Earth)
若未來新首都吸引大批移民來到,帶來新興的商業活動,更是可能對周邊的自然環境造成威脅。即便政府在別處重新植林,也需要數十年、甚至上百年才可能成功重建一座森林。
此外,根據《洛杉磯時報》報道,新首都可能侵占當地瀕危物種的棲息地,一名原住民農民阿爾曼(Arman Jais)提到,新首都的水壩建設,已改變當地的河流環境,擾亂漁業進行;此外,水壩工程的噪音令阿爾曼難以入眠,甚至聯想到過去訪問雅加達時,擁擠、悶熱的體驗。
「我無法想像如果新首都變成第二個雅加達,會發生什麼事。」阿爾曼表示,「身為原住民族,我們最擔心的就是這個。」如果印尼希望成功遷都,不會變成奈比多第二,許多專家都強調,印尼政府必須優先考慮,人們在此處生活所需的一切基礎設施,例如學校、醫院、社區機構等,否則人們不會想要搬入努山塔拉。
然而,一名2年前從附近搬到努山塔拉的居民提廷(Titin),在《洛杉磯時報》的訪問中描述他搬到努山塔拉後的生活,包括管線尚未構建完善,必須購買罐裝水使用;缺乏垃圾處理服務,必須將廚餘送到鄰近城市;租金持續飆升,且他的臨時住處,每逢下雨就會淹水。
「這裡不太方便,」提廷表示,「自從我來到這裡後,並沒有任何改善」。
另一位負責進行建設的工人,匿名受訪時則表示,為了滿足佐科威規劃的進程,他們不得不趕工,將原本三年的工作量,壓縮至一年內完成。倉促的進程,導致現階段連工人的住房都嚴重短缺。
他提到「通常會先建設道路,再建造住房;或先確認水源再建造房屋。但是現在的狀況是,所有東西都同時建設。」
新首都是否真的能緩解雅加達「人太多」的壓力,也是許多人質疑的重點。「牛津經濟研究院」(Oxford Economic)指出,雅加達為印尼金融、商業、IT等重要產業的重鎮,「公共行政」只占了整體產值與就業的少部分。就算政府部門移往努山塔拉,對多數人來說,留在既有的商業區,經濟效益仍然更勝一籌。
因此,牛津經濟研究院推測,遷都並不會改變雅加達在經濟方面扮演的角色;換句話說,雅加達的人口、產業還可能會繼續膨脹,現在面臨的環境危機,並不會因此改善。
印尼一位於可持續發展領域深耕多年的城市規劃師西馬瑪塔(Hendricus Andy Simarmata)提到,如果政府想要解決雅加達的危機,比起搬遷首都,更應通過在不同地區創建大學、工業園區等,來限制雅加達的擴張,減緩都市化速度。
獨立日當天,努山塔拉一群學生坐在公園裡,旁邊是仍在興建中的大樓。(Source:達志形象)
雖然一路上爭議不斷,印尼遷都往努山塔拉的計劃,仍在一片質疑聲浪中步步推進。
萬隆理工學院(ITB)區域規劃發展專業的教授菲爾曼(Tommy Firman),在印尼《羅盤報》(Kompas)的訪問中提到,政府最初建設努山塔拉時,主要僅是想搬遷行政中心;政府的確期待努山塔拉能均衡區域發展、推動當地經濟,但並未將此默認為經濟中心。
然而,隨著建設計劃進行,政府似乎逐漸對努山塔拉賦予厚望,期待此處能成為印尼的下一個經濟、技術中心,「如果真是如此,那這就像是在建設一個新的雅加達,只是規模比較小。」但是打造「第二雅加達」,反而可能讓資源再度集中單一城市,同樣會導致經濟發展不均。
菲爾曼建議,印尼或許可以參考美國首都華盛頓特區,或澳洲首都坎培拉的模式,雖為國家首都,且經濟運行有一定規模,但國家的經濟中心仍為其他大城市,「華盛頓特區的存在不是為了成為第二個紐約,坎培拉也不是為了成為另一個雪梨。」
此外菲爾曼也提到,如果政府不希望將資源集中於特定地區,應同時在其他地區,發展具有地方特色的經濟中心,例如培養海事中心、農業重鎮等,如此才能真正實現經濟均衡發展的願景。
(首圖來源:影片截屏)